Obostrzenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące zamknięcia w całości niektórych branż, powodują wielotysięczne straty wśród przedsiębiorców. Utrata dochodu przez firmę może rodzić po stronie Skarbu Państwa obowiązek zapłaty odszkodowania.

Od marca ubiegłego 2020 roku z powodu stanu epidemii rząd wprowadza kolejne rozporządzenia dotyczące ograniczeń w życiu społecznym i gospodarczym. Wydawane są one na podstawie ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przedmiotowa ustawa nie przewiduje wyrównania strat, jakie przedsiębiorcy ponoszą w związku z wprowadzonymi obostrzeniami i zakazami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Istnieją jednak uzasadnione wątpliwości co do mocy prawnej wydanych rozporządzeń, co otwiera furtkę do uzyskania odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Konstytucja

Konstytucja umożliwia także inny tryb wprowadzenia epidemicznych obostrzeń. Chodzi o stan klęski żywiołowej (art. 232), który pozwala na ograniczenie niektórych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym wolność działalności gospodarczej, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych (m.in. chorób zakaźnych ludzi) lub awarii technicznych. Rada ministrów zrezygnowała z zastosowania tego szczególnego mechanizmu, uznając, że do opanowania sytuacji epidemicznej wystarczają zwykłe środki konstytucyjne, a więc możliwość uchwalania prawa i jego egzekwowania przez organy władzy publicznej na podstawie przepisów obowiązujących w „normalnej sytuacji”. W praktyce oznacza to, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22) i nie może naruszać istoty tej wolności (art. 31 ust. 3), do czego w gruncie rzeczy sprowadza się całkowity zakaz aktywności w niektórych branżach (np. w hotelarstwie, turystyce, gastronomii, czy też w branży fitness). Tym samym w rozporządzeniach mogą być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, które nie odnoszą się do istoty ograniczanych praw i wolności.

Każde rozporządzenie wydawane jest na podstawie delegacji ustawowej. Polega to na tym, że dana ustawa upoważnia określony organ władzy publicznej (np. Radę Ministrów, Ministra Zdrowia) do wprowadzenia aktu wykonawczego, zawierającego szczegółową regulację danej materii. Takie upoważnienie musi jednak zawierać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 Konstytucji). Delegacje ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na podstawie których wydawane są kolejne rozporządzenia w sprawie obostrzeń, zawierają dość ogólne wytyczne, które według ostatnich wyroków sądów administracyjnych nie spełniają wymogów wytycznych w rozumieniu ustawy zasadniczej.

Zakaz czy czasowe ograniczenie?

Żaden z powyższych przepisów nie upoważnia Rady Ministrów do wprowadzania zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, a co najwyżej – do jego czasowego ograniczenia, co nie jest jednak tożsame z całkowitym zamknięciem danej branży (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2020 r., VIII SA/Wa 491/20 ).

Wydanie rozporządzenia z naruszeniem przepisów może rodzić obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa. W art. 417¹ § 1 k.c. przewidziano, że jeśli szkoda powstała przez wydanie aktu normatywnego (np. rozporządzenia), jej naprawienia można żądać stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Oznacza to, że nie każda niezgodność aktu wykonawczego z prawem będzie stanowić przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa, lecz tylko taka, która zostanie uprzednio stwierdzona we właściwym postępowaniu prejudycjalnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy o odszkodowanie.

Sąd cywilny nie może samodzielnie badać zgodności aktu normatywnego z aktem hierarchicznie wyższego rzędu. W przypadku aktów obowiązujących na terenie całego kraju kompetencja ta została zastrzeżona dla Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, Trybunał orzeka m.in. w sprawach zgodności z Konstytucją czy ustawami przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe. Dotyczy to zatem także rozporządzeń Rady Ministrów dotyczących ograniczeń epidemicznych.

Jak zauważył w jednym z orzeczeń Sąd Najwyższy „Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez Sądy. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.” (Postanowienie SN z dnia 18.09.2002 r., III CKN 326/01). Analogicznie, możliwość pominięcia przez sąd administracyjny przy orzekaniu wadliwie wprowadzonego rozporządzenia, nie uprawnia sądu cywilnego do stwierdzenia niezgodności tego rozporządzenia z Konstytucją czy ustawą w postępowaniu o odszkodowanie w trybie art. 417¹ § 1 k.c.

Na uwagę zasługuje inne orzeczenie Sądu Najwyższego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 05.02.2012 r. (sygn. akt. II PK 150/07), sąd może odmówić zastosowania rozporządzenia sprzecznego z Konstytucją lub ustawą bez występowania z odpowiednim wnioskiem do TK. Dotyczy to jednak zastosowania wprost przepisów rozporządzenia w konkretnej sprawie regulowanej tym aktem wykonawczym, nie zaś stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z aktem wyższego rzędu na potrzeby rozpoznania sprawy o odszkodowanie.

Co ciekawe, Prezes Rady Ministrów w sierpniu zeszłego roku wystąpił z wnioskiem do TK o zbadanie zgodności art. 417¹ § 1 k.c. z ustawą zasadniczą, podnosząc, że wskazany przepis jest nieprecyzyjny, przez co może prowadzić do orzekania przez sądy cywilne o niezgodności rozporządzeń z Konstytucją z pominięciem Trybunału. Wydaje się jednak, że wystąpienie Premiera ma charakter prewencyjny, a jego celem jest uniknięcie ewentualnych rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych w sprawie odszkodowań za lockdown, gdyż byłoby to niekorzystne z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa.

Co dalej przedsiębiorco?

Co zatem może zrobić przedsiębiorca, poszkodowany przez obostrzenia wprowadzone w trakcie pandemii? Zgodnie z art. 193 ustawy zasadniczej każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą. Najprostszym rozwiązaniem będzie wniesienie powództwa do sądu cywilnego wraz z wnioskiem o skierowanie stosowanego zapytania do Trybunału. Nawet jeśli sąd nie rozstrzygnie we własnym zakresie kwestii konstytucyjności danego aktu wykonawczego, to może złożyć wniosek o podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez TK. W przypadku pozytywnego dla przedsiębiorcy rozpoznania sprawy, orzeczenie TK będzie obowiązywało erga omnes, a więc także wobec innym poszkodowanych przedsiębiorców.

Bądź mądry po szkodzie, zgłoś się do GDPM!

Zadzwoń: 58 303 46 38 ; 801 120 020
Wyślij e-mail: gdpm@gdpm.pl
Zgłoś sprawę: www.gdpm.pl

Jakub Begger prawnik GDPM